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Deux nouveaux rapports d'information sur la loi littoral

05/08/2004

Pendant la deuxième quinzaine de juillet, à quelques jours d’intervalle, le sénat et l’assemblée nationale ont chacun publié un rapport sur l’application de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi «littoral».

Lorsque le gouvernement décide, fin 1982, de préparer une loi spécifique au littoral, ses objectifs sont de mettre en place des règles claires d’aménagement de l’espace et de protection des sites et milieux naturels les plus sensibles et les plus attractifs, d’organiser les mécanismes d’arbitrage des nombreux conflits d’usage des espaces terrestres et maritimes concernés, de mettre en valeur les vocations particulières du littoral comme zone d’échanges économiques, comme gisement des ressources vivantes, comme cadre de vie, permanent ou saisonnier et comme lieu d’accueil pour le tourisme.

Malgré son titre qui met en exergue l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, la loi littoral est avant tout un outil de protection des espaces terrestres et de réglementation des constructions et de l’accès à la côte (accès du public au rivage, construction de nouvelles routes…). Pour certains, les raisons proviennent de sa rédaction qui manque de définition des notions de référence ; le résultat aboutit à une loi peu lisible ou, plus exactement, susceptible de plusieurs lectures d’où sa difficulté d’interprétation, le juge devenant le « régulateur » de l’ambiguïté et aussi de ses lacunes. Sur les 9 décrets d’application prévus par la loi, quatre seulement ont été publiés, et un seul dans des délais raisonnables (décret nº 89-694 du 20 septembre 1989 sur les espaces remarquables). Ce n’est en effet qu’en mars 2004, soit 18 ans après la publication de la loi, qu’ont été publiés les trois décrets d’application concernant la liste des communes riveraines des estuaires et des deltas, les modalités de délimitation du domaine public maritime (DMP) et les concessions d’utilisation du DMP en dehors des ports.

Les élus des deux chambres constatent dans leurs rapports que cette loi n'a pas permis une gestion équilibrée de cet espace convoité et ne permet pas de répondre de façon cohérente et adaptée aux défis posés par son attractivité (résidentiel, touristique et économique), alors même que son application, notamment celle qui en a été faite par une jurisprudence abondante, a parfois été ressentie comme excessivement contraignante par les élus locaux confrontés à l'évolution de leurs populations, aux demandes d'activités nouvelles et aux pressions qui en résultent sur le foncier et le maintien des activités traditionnelles.

Le rapport d’information du sénat

Le groupe de travail, mis en place en décembre 2003 par la commission des Lois et la commission des Affaires économiques du sénat, a dressé un bilan de l'application de la loi littoral. Présidé par Jean-Paul Alduy et rapporteur Patrice Gélard, il conclut son rapport par treize propositions (les 2 propositions concernant les lacs de plus de 1000 hectares ne sont pas reprises ci-après) pour permettre un meilleur équilibre entre protection et aménagement, favoriser la mise en place d'une gestion intégrée du littoral et renforcer les moyens du Conservatoire du littoral :

« 1. Renforcer la concertation, la planification et la décentralisation

- Soutenir la création du Conseil national du littoral et encourager sa mise en place rapide (modification de la loi) ;

- Simplifier la planification en incluant dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) un volet maritime approuvé par le préfet et en supprimant les schémas de mise en valeur de la mer (modification de la loi) ;

- Utiliser plus systématiquement la possibilité offerte aux communes de demander le transfert de la gestion du domaine public maritime au droit de leur périmètre et compenser ce transfert par l'affectation d'une part du produit de la redevance pour occupation du domaine public maritime ;

- Enserrer le dépôt du référé-suspension dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'autorisation au bénéficiaire (modification réglementaire) ;

Encourager les expérimentations tendant à promouvoir une gestion intégrée du littoral, sur le modèle de gestion de la baie de Bourgneuf.

2. Adapter les règles d'urbanisme afin de permettre un meilleur équilibre entre protection et aménagement

- Publier le décret d'application de l'article L. 146-6-1 du code de l'urbanisme, relatif à la reconstruction des bâtiments existants dans la bande des cent mètres, et celui de l'article L. 321-9 du code de l'environnement, relatif aux concessions de plage (modification réglementaire) ;

- Permettre aux SCOT ou, à défaut, aux PLU, de justifier qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité est compatible avec les objectifs de protection du littoral (modification de la loi) ;

- Etendre aux espaces proches du rivage l'exception relative aux espaces urbanisés qui s'applique dans la bande des 100 mètres (modification de la loi) ;

- Hiérarchiser les protections dans les espaces remarquables en protégeant plus strictement les espaces les plus remarquables et en permettant aux SCOT et aux PLU de comporter un plan d'aménagement ayant reçu l'accord du préfet après avis de la commission des sites, notamment afin de permettre aux activités économiques traditionnellement implantées de se maintenir ou de se développer (modification de la loi) ;

- Etendre aux départements d'outre-mer, par décret en Conseil d'Etat, les dispositions législatives relatives aux servitudes de passage applicables en métropole (modification réglementaire).

3. Réformer le Conservatoire du littoral

- Accroître les moyens humains et financiers du Conservatoire du littoral (modification de la loi) ;

- Placer le Conservatoire à la tête d'un réseau d'établissements publics agissant pour son compte et sous son contrôle à la gestion desquels les collectivités territoriales seraient associées (modification de la loi) ;

Etendre le régime des contraventions de grande voirie au domaine du Conservatoire du littoral (modification de la loi). »

Le rapport d’information de l’assemblée nationale

La commission des affaires économiques de l’assemblée nationale a mis en place en juin 2003 une mission d’information sur l'application de la loi Littoral chargée d’étudier « les dysfonctionnements de la loi littoral et d’y apporter des éléments de réponses ». Cette mission présidée par Léonce Deprez et avec Jacques Le Guen comme rapporteur, a remis son rapport le 21 juillet 2004. Ce rapport très critique sur les applications administratives et juridiques de cette loi, contient quatorze mesures « en faveur du littoral », pour permettre « un retour à l'esprit d'origine de la loi ». Ces propositions s’articulent autour de cinq objectifs :

« I - Clarifier les compétences dans la mise en œuvre de la loi littoral

Proposition n° 1 : Créer un Conseil national du littoral sur le modèle du Conseil national de la montagne, permettant aux élus d'impulser une politique ambitieuse pour le littoral.

Proposition n° 2 : Préciser que l'avis de la commission des sites n'est que consultatif. Proposition n° 3 : Modifier la composition de la commission des sites, afin de renforcer la présence des élus.

Proposition n° 4 : Éviter que les associations participant à la commission des sites ne puissent être fondées, dans le cadre de l'élaboration d'un PLU ou d'un SCOT, à demander l'annulation de ces documents alors qu'elles y ont participé.

Proposition n° 5 : Optimiser les délais de jugement en contraignant le juge à statuer dans un délai raisonnable s'agissant des contentieux liés aux plans locaux d'urbanisme ou aux schémas de cohérence territoriale.

II - Utiliser les outils de planification territoriale pour préciser de manière décentralisée les modalités d ‘application de la loi littoral

Proposition n° 6 : Décentraliser la procédure d'élaboration des directives territoriales d'aménagement.

Proposition n° 7 : Prévoir que les schémas de cohérence territoriale précisent les dispositions de la loi littoral en fonction des circonstances locales.

III – Faire jouer les marges de manœuvre suggérées par la loi littoral

Proposition n° 8 : Rendre les documents de planification spatiale tels que les directives territoriales d'aménagement ou les schémas de cohérence territoriale opposables aux autorisations d'occupation du sol.

IV – Adapter à la marge la loi littoral pour éviter les blocages isolés

Proposition n° 9 : Autoriser les installations ou constructions nécessaires aux activités agricoles, forestières, pastorales ou sylvicoles en discontinuité avec l'urbanisation existante, en dehors de la bande des 100 mètres et des espaces remarquables, lorsque cette localisation est justifiée par des raisons techniques impératives ou des contraintes résultant de l'exploitation.

Proposition n° 10 : Autoriser la construction de stations d'épuration sans rejet en mer dans les communes littorales.

Proposition n° 11 : Autoriser les reconstructions à l'identique après un sinistre dans toute la commune littorale.

Proposition n° 12 : Clarifier le principe de l'urbanisation en continuité en précisant la notion de hameau nouveau intégré à l'environnement par celle de groupe de constructions nouvelles.

V – Mettre en œuvre au niveau national le principe de gestion intégrée des zones côtières

Proposition n° 13 : Généraliser la création d'établissements publics fonciers sur notre littoral.

Proposition n° 14 : Généraliser la création de pays maritimes sur le littoral. »

Pour en savoir plus

Le rapport du sénateur Patrice Gélard

http://www.senat.fr/rap/r03-421/r03-4211.pdf

Le rapport du député Jacques Le Guen

http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rap-info/i1740.pdf

 

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